如何从根本上防范行政不作为

如何从根本上防范行政不作为

当前一项重要而紧迫的任务，就是加速营造从“不作”为向积极有效作为转变的制度环境，“从“根本”上”激励公务员群体在其位谋其政，既廉又勤，既干净又干事。

破除行政不作为，是个世界级难题。行政不作为，一般是指行政主体及行政公务人员负有某种作为的法定义务，并且能够履行而未履行或拖延履行其法定职责的行政行为。在现实中，具体表现为有令不行、有禁不止、贪图享乐、不思进取、推诿扯皮、作风拖拉、工作不负责等。因而，当前一项重要而紧迫的任务，就是加速营造从“不作为”向“积极有效作为”转变的制度环境，从根本上激励公务员群体“在其位谋其政，既廉又勤，既干净又干事”。　　行政不作为的病灶与病理

刮骨治病的前提是找准病根。行政不作为频发的成因相当复杂，是多方面因素之间相互影响、互相叠加的产物。除一些公务员自身素质不足之外，主要可归纳为如下几条：　　第一，社会环境因素。　　社会主义市场经济体制的建立，为我国经济社会发展注入了强劲动力，但也带来了一些负面影响。例如少数官员陷入到拜金主义、利益至上的漩涡中难以自拔，有利益、有好处的事就抢着干，没利益、没好处的事就躲得远远的，要么逃避不干，要么拖延不干。　　让人欣慰的是，通过落实“八项规定”、集中反对“四风”，真正荡涤了党员干部的作风之弊、行为之垢。但仅有这些举措还不够，必须进一步从体制机制层面下工夫。　　第二，行政体制因素。　　行政体制改革滞后，仍是当前的突出问题。不少政府部门机构庞大臃肿，职能犬牙交错，管理混乱无序。体制不顺，必然导致相互牵制、相互掣肘，必然造成多头管理、无人负责。所谓“12个部门管不住一个停车场”、“10多个部门掐不掉一根烟头”、“4个大盖帽拦不下一辆车”，诸如此类的咄咄怪事之所以屡见不鲜，根源就是政策顶层设计以及统筹协调机制都存在着重大缺陷。　　如果进一步深究的话，监督机制的缺失、问责机制的虚置也是罪魁祸首。行政监督分为内部监督、外部监督。其中，内部监督包括自身监督、审计监督、检查监督和复议监督等，而外部监督则包含权力机关监督、政党监督、社会监督、舆论监督和司法监督等。但在实际的政治生活中，对行政机关的监督更多地集中于内部监督，外部监督由于种种原因，很难或者很少主动介入。再如，现行的行政问责机制，在程序标准方面不够明确，这就必然导致失之于软、流于形式，无怪乎公众嘲讽一些地方的行政问责成了官员“变相的带薪休假”。　　第三，法律法规因素。　　法治的基础和前提是法制。唯有健全法制，唯有完善行政立法，才有可能规范行政部门以及公务人员行政行为，才有可能对失范行为进行追究和救济。由于我国长期实行计划经济，当前新旧两种运行体制之间肯定存在不衔接、不配套的情况，肯定存在裂变区域和无规则地带，也就是所谓的“法制残缺”。这种法律法规上的残缺，对行政不作为非但没有丝毫的震慑力，反而助长了行政不作为的嚣张气焰，由此导致行政不作为的愈演愈烈。　　从行政立法的视角来看，政府部门立法不可或缺，但弊端也十分明显，就是存在部门利益，在法律法规草案中大量加进部门利益。产生的后果是争执大，为了一个利益争执不休，该推诿的责任就尽可能推诿。这类事情不少，在地方就更突出了。最典型的例子莫过于现行的《行政复议法》、《行政诉讼法》，其对行政不作为的相关规定，都仅仅限于侵害个人利益的情形，而对损害公共利益的起诉主体、责任追究方式，始终避而不谈。这种在行政立法中故意规避风险与责任的做法，是导致行政不作为的重要根源。　　“法定职责必须为”的路径与保障　　如何从根本上防范和遏制行政不作为，进一步激励行政机关以及公务员积极有效作为？对此，既不能采取“头痛医头、脚痛医脚”的办法，也不能仅仅指望一两个“高明”的举措。我们必须进行系统分析、慎重权衡，打出一套刚柔相济、标本兼治的“组合拳”。　　第一，强化官员激励。　　应当承认，新一轮反腐风暴初步遏制住了公务员“乱作为”，加之中央明确强调“改革不要抢跑”，公务员等待观望的多了，行政不作为似乎也有了借口。改革的成败全然系于公务员群体，应当提供足够的制度激励，以充分调动他们的积极性、主动性和创造性。　　适度提高公务员待遇。我国是全世界唯一的公务员各种补贴远远高于基本工资的国家。在英美等发达国家，公务员的基本工资占其总收入的绝大多数甚至是全部比重。我国公务员基本工资与各种补贴的比例不仅严重失调，而且总收入长期偏低，很难调动公务员的工作主动性和积极性。因此，应当尽快从工资结构和总体水平两个方面进行调整。中央实施县以下机关建立公务员职务与职级并行制度，是一个很好的开端。　　及时调整政绩指挥棒。对于官员的考核，已经从过去的“唯GDP”转型为现阶段的多元目标。面对这种转型，一部分公务员茫然不知所措。特别是我国经济发展进入了“新常态”，对于环境保护、公共服务、市场监管、法治建设、公众满意度等提出了更高要求。以前对经济驾轻就熟的公务员，面对新领域、新要求出现“本领恐慌”。在这种情况下，应当尽快确立改革的优先次序和突破口，给公务员一个明确的行动路线图和时间表。　　第二，打造责任政府。　　“有权必有责，用权受监督”。2014年8月，针对行政不作为现象，中央首次推行“责任清单”治理模式，而且一再重申“法定责任必须为”，“不为就是失职失责”。地方亦是动作频频，例如浙江省级部门“责任清单”已向社会公布；安徽编制了1.2万余条责任事项、2万余条追责情形，列出了3万余条法律法规条款依据。此举有利于积极问责、打击懒政、遏制腐败，有利于限制权力、激发活力、推动创新，堪称依法行政的重要抓手和突破口。　　我国已在行政系统内部建立了较为完善的问责体系，但由于诸多因素的掣肘，仍不可避免地存在一些问题。完善行政问责制度，首先要厘清问责的主体及其权限，厘清问责的对象和处罚的标准。以问责的对象为例，过去只追究执行者的责任，而很少问责决策者；只追究行政首长的责任，而很少问责党委书记。对于这些偏向，中央已经开始系统纠正。此外，还应针对行政不作为，全方位建立专门的监督机制、复议机制、诉讼机制和国家赔偿机制。　　第三，推进简政放权。　　长期以来，我国的政府机构改革始终难以跳出“膨胀—精简—再膨胀—再精简—依旧膨胀”的怪圈，根本原因就在于只注重精简机构和人员，而不是注重转变职能、削减权力、压缩预算。当前，改革的核心任务之一是优化权力结构，也就是从过去的高度集权走向合理分权。　　简政放权，应当首先减少政府的职能和权力，让政府集中精力去提供公共产品、公共服务，抓好市场监管、宏观调控、环境保护。其次，积极推进政府内部的纵向和横向分权。特别是要按“权责一致、重心下移、减少层次”的原则，将大量行政审批、行政执法等管理权直接下放到地方乃至基层。再次，将能由企业和公民自主管理的事项，全部下放给企业和公民自主管理。例如，中央最近提出，要打掉带有垄断性质的“红顶中介”。沿此路径持之以恒推进下去，行政不作为的空间将大为压缩，服务型政府的建成就指日可待。　　第四，完善法律保障。　　“法无授权不可为”，政府机关和公务员的一切行为，都应当以法律法规作为依据。因此，完善的行政法体系，对于防范和遏制行政不作为具有特殊重要的意义。从世界范围看，很多国家都已制定出规范公务员行为和服务的专项法律法规，这些法律法规对于公务员应当做什么、如何做，都规定得十分具体详尽。我国虽然也颁布了《公务员法》，但对于公务员行政行为没有进行具体详尽的规范和阐释，对于行政不作为如何界定、防范与处理更是一片空白。因此，当务之急就是完善立法，彻底改变当前对行政不作为认识上的不一致、执行上的无标准、规范上的不统一等窘境。其中一些工作现在就可以抓起来。比如从法律层面对行政不作为进行界定，对有令不行、有禁不止、贪图享乐、不思进取、推诿扯皮、作风拖拉、工作不负责等诸多表现形式进一步具体化。　　此外，还要为敢于担当、勇于创新的改革者提供法律保障。以往很多改革往往陷入“人走政息”的怪圈，改革者一旦提拔或调离，改革就会戛然而止。缺少法律支撑的改革，很容易受到社会压力的干扰，一旦出现社会压力，改革也会无疾而终。因此，改革要做到“于法有据”，要处理好改革与法律的关系。依法治国必先依法治法，《立法法》的修订，承载着民众对“良法”的热切期待。根据国际经验，首要的任务是对现有的法律、法规、政策进行系统清理。因此，必须清除“恶法”，清除不合时宜的法律、法规、政策，在此基础上再进行重新立法，从而为改革提供必要的法律支持和保障。

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