农村土地承包纠纷缘何解决难-【新闻】蓝刺头属

农村土地承包纠纷缘何解决难

2002年农村税费改革以后，农民负担大幅减轻，尤其是随着中央1号文件和一系列惠农政策的出台，种田效益******提高，农村土地纠纷问题日益突出。各级政府虽然制订了一系列关于落实农村土地承包政策及解决农村土地承包纠纷的实施方案和意见，但在实际操作过程中，一些深层次问题仍然令广大基层干部感到十分棘手。1、“两个稳定”难两全。落实农村土地承包政策，解决农村土地承包纠纷，最终要实现“两个稳定”，即农村土地承包关系稳定和农村社会稳定。但在实际操作中，“两个稳定”很难“忠孝”两全。如果以土地实际经营为基础，稳定现有的土地承包关系不变，地多户与地少户、有地户与无地户的矛盾很难解决；要解决这些矛盾纠纷，一些村组又无机动地、零星地和荒地，那么无地农民找谁要地？要谁的地？这样势必要对现有土地进行大的调整，这又会违背“大稳定、小调整”的基本原则。现在的情况是，有地或地多的农户坚决反对动地，理由是当时搞二轮延包发《土地经营权证》时讲好了30年不变。这样一来无地农民种地问题得不到解决就要上访，有的甚至抢地种，从而造成社会不稳定。2、基础不牢难界定。部分村组未严格按照政策开展二轮承包，土地承包关系变动频繁，土地承包关系基础不稳，从而导致土地承包纠纷很难解决。有的村1998年—1999年就按政要求开展了二轮承包。但这些村基本上采取的是三、五年大调一次，而未能执行“30年不变”的政策，因此土地权属与二轮承包之初相比仍发生了很大变化。现在的问题是，如果不以二轮承包时1998年—1999年重新调整的土地承包关系为基础，解决无地户的种地问题，则与上级文件要求不一致；如果死抠以二轮承包为基础，那么以后重新调整而且打乱重分时得到土地的农户，就要退回到二轮承包时的原状，这样势必会造成更多的矛盾，甚至无法操作。3、人多地少难平衡。大多数地方人均耕地原本就少，加之城镇化、工业化的快速发展，基础建设需要征用大量土地，致使人地关系“雪上加霜”。再加上土地补偿或土地置换不到位，从而导致人地矛盾十分突出。有的村组由于工业发展租用、修高速公路征用，甚至人平不到半亩地，由于土地补偿的“专享”，村组之间调地也难以进行，二轮承包的基础不复存在，政策无法执行，怎么调整都难以平衡，并且与二轮承包之初相比，80%的村组人口都大量增加。由于修路占地较多，人口增长较快，人地矛盾严重，农民高呼“要地”，而地从哪里来？4、自相矛盾难操作。有的农户在1999年二轮延包时分有承包地，后来弃耕抛荒。2002年重新调整时，他们就没有分到土地。按照国办发[2004]21号和鄂政发[2004]36号文件的明确要求，任何组织和个人不能以土地撂荒为由收回农户的承包地，已收回的要予以退还。但《中华人民共和国土地管理法》明 文规定：承包经营耕地的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。1995年省人大颁布的《湖北省农村承包合同管理条例》规定：荒芜承包地、放弃生产经营行为，经发包方劝阻无效的，可以变更和解除承包合同。有关政策规定与法律法规明显不吻合甚至自相矛盾。还有一种情况是，少数村组的做法与上级政府和法律法规不一致，比如一些地方将机动地用以抵偿村组债务，这种做法也找不到政策和法律依据，值得探讨，应引起重视。5、有悖方向难引导。农民返乡要地表面看体现了党和政府对农业、农村和农民问题的重视和关心，反映了中央减轻农民负担政策真正落到了实处。但我们认为，外出务工农民返乡要地带来的负面影响也应引起高度重视。尽管一些农民不愿接受，但各级干部仍必须从以下几个方面加以正面引导：一是不利于农村社会稳定。调查表明，各地因农民返乡要地而引发的土地纠纷不断，而且呈现上升趋势。二是不利于农业的适度规模经营。在现有的农业生产技术和装备条件下，一家一户种几亩田地不可能真正致富，只有对农业生产实行集约化和专业化经营，走适度规模经营的路子，农业产业化才能真正实现，农民才能致富奔小康。三是不利于农民综合素质的提高和全面发展。以人为本，就必须全面提高农民的综合素质和文明程度，从而实现农民的全面发展。如果进城农民纷纷回流返乡，则是背离城市文明和现代生活的一种短视行为，是历史的到退。四是不利于城乡统筹发展。“三农”问题的解决，最终要靠农业的现代化和农村城市化来完成。科学的发展观认为，城市的发展需要增加居民，扩大城市面积；农村致富需要减少农民，缩小农村。而外出打工农民返乡要地，不仅加剧了目前沿海地区出现的“民工荒”，而且减缓了农民向非农产业转移进程，与城市化的历史方向背道而驰，有碍城乡统筹发展，共同繁荣。那么，怎样才能从根本上有效解决农村土地承包纠纷呢？笔者认为应从以下几个方面入手。1、以完善规范二轮承包为旗帜，适时对农村土地进行调整规范，全面规范农村土地承包经营权。稳定和巩固的土地承包关系是保障农民权益、维护农村稳定的基础。二轮承包政策执行不到位，操作不规范，导致农村土地承包关系混乱错杂，是土地承包纠纷的根源。加之近年来人口、耕地数量都发生了变化，土地计量标准不够统一等，造成新的土地承包纠纷。因此，必须高举完善、规范二轮承包的大旗，下决心对混乱错杂的土地承包关系进行全面清查、理顺。为了从根本上解决土地纠纷，夯实农村经济发展的基石，维护农村稳定，保护农民利益。应正视农村土地承包现状，对各地二轮承包时没落实的问题重新排查摸底，分类处理，充分考虑二轮承包和农村人口、耕地数量变化情况，出台统一的政策，界定承包对象和土地，统一计量标准，核发新的《农村土地承包经营权证》，进一步明确土地承包经营权，建立规范的农村土地承包关系。这样既可以有效地解决现有的土地承包纠纷，也为今后土地承包纠纷的解决奠定坚实基础。2、多渠道、多途径转移农民，真正变“农民”为“市民”，缓解人地矛盾，减轻土地压力。出现土地承包纠纷的根本原因是人多地少。因此，解决土地承包纠纷的长远措施应着眼于减少农民，减轻农村土地的人口承载力，缓解土地压力。一是进一步引导、鼓励各地发展农村二、三产业，加快建设城镇步伐，建设就业门路广、人居条件好、吸纳能力强的襄阳城区，就近转移农民。二是大力发展打工经济，多渠道、多途径输出农民，远距离转移农民。三是积极向农业的深度开发、广度开发进军，发展劳动密集型农业，比如蔬菜、花卉等产业就地转移农民。四是探索“股田制”的做法，引导农民以土地入股形式，将承包权与经营权分离开，使外出务工经商的“农民”（已不是传统意义的种地养家农民）既可以获得打工收入，又可以获得承包权所带来的收益，双向受益，同时也可以提高土地适度规模经营、集约经营，一举多得。五是加快户籍改革步伐，让离地进镇、进城农民能够真正落根，变农民为城镇居民，不再倒灌回流，减轻土地压力。3、因势利导，引导、规范农村土地使用权依法、有序、合理、有偿流转，从源头上避免新的土地承包纠纷。随着农村富余劳动力的转移，农村经济的发展，土地流转将越来越普遍。但由于流转缺乏统一规范的操作程序，往往引发新的矛盾。应制定统一规范的土地流转政策和措施，鼓励农民在自愿、有偿、依法的前提下，采取转包、转让、互换、租赁、反租倒包等形式进行土地使用权流转，并从程序、主体、内容、合同文本等方面予以规范，坚决制止和纠正违背农民意愿，强迫农民流转土地的做法，并防止出现因操作不规范而侵犯农民权益的现象发生。同时，要建立、健全土地承包合同和土地流转合同的立卷、归档制度，以备查用。4、切实加强对解决农村土地承包纠纷工作的领导，实行领导包保、分级负责、归口管理和责任追究制。各级要建立工作目标责任制，采取领导包镇、镇干部包村的办法，层层明确任务，落实责任，努力把矛盾化解在基层，消除在萌芽状态。明确分级负责、属地管理责任制。农户与农户之间引发的纠纷主要由村组负责调处；农户与村组引发的纠纷，主要由镇出面协调；农户与镇及以上引发的纠纷，由县、乡两级政府共同调处。同时，信访、农经部门要通力协作，全力做好信访的接待和纠纷调处工作，消除对立情绪，解决实际问题。对于少数地方违背土地承包政策，群众多次上访，问题未能得到有效解决的，要派专班调查，属因违反法律、政策和处理不当引发的多次重复上访和恶性案件的，严肃追究包点领导和相关人员的责任，做到任务明确，责任到人。5、尊重群众首创精神，落实村民自治，加强基层基础工作，增强基层调解调处纠纷的能力。农民的问题农民自己最有发言权。农村土地属农民集体所有，村组按绝大多数农民的意愿，在国家法律许可的框架内，对耕地进行适当调整，属于村民自治的范畴。从实践来看，不少村组为调解土地承包纠纷而进行的探索虽然与政策不尽相符，但得到了绝大多数群众的拥护和支持，也取得了很好的效果。因此，应尊重群众的首创精神，将村民自治真正落到实处，鼓励基层村组在征得绝大多数群众同意和国家法律许可的情况下，自我调解调处土地承包纠纷。同时，应加强基层组织建设，增强村两委班子的凝聚力、战斗力，增强其自我调解调处纠纷的能力。6、建立健全农村社会保障体系，解除农民后顾之忧。当前相当一部分农民仍把把土地当作养老、防老最主要的依托，即使丧失劳动能力或有其他就业渠道，仍然不愿放弃土地承包权。因此，应尽快建立健全农村医疗保障体系、农民最低生活保障体系等******农村社会保障体系，解除农民的后顾之忧，从而减少土地承包纠纷的发生。通联：湖北襄樊市襄阳区委办公室

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